Redefinição do papel do Estado (2): o Ensino Superior

A comunicação social nos últimos tempos tem dado ênfase a um novo surto de emigração portuguesa, em virtude da grave crise económica que o país enfrenta, afirmando desde logo uma diferença relativamente a surtos de emigração anteriores, como aquela que ocorreu nos anos 60, pois trata-se de uma fuga de jovens trabalhadores com uma formação académica em virtude de não encontrarem emprego para o seu nível de escolaridade. Antes de mais, em relação a essa noção tenho a dizer 2 coisas muito sintéticamente:

1. Não são apenas trabalhadores com formação superior que estão a sair do país, existindo também uma leva de emigrantes de baixa qualificação para trabalhar em fábricas, construção civil, hotéis e campos agrícolas;
2. Os licenciados não estão a sair apenas porque não encontram um trabalho à medida da sua formação, mas porque não encontram qualquer tipo de trabalho, pelo menos com um mínimo de estabilidade.

Figura 1- Fotografia da emigração portuguesa dos anos 60.

A saída de jovens "trabalhadores" deve-se a um fraco crescimento económico do nosso país, com fraca capacidade para gerar emprego, quer especializado, quer não especializado, o que é muito preocupante para o nosso desenvolvimento, não só em termos económicos, mas em termos sociais, levantando problemas relacionados com o envelhecimento progressivo da nossa sociedade, como a falta de adaptabilidade e inovação, mas especialmente pela questão da insustentabilidade do nosso sistema de Segurança Social (a que acresce a falta de natalidade), pela falta de uma população ativa que possa sustentar a inativa (reformados e desempregados). A fuga desta mão-de-obra especializada do nosso país é algo que nos deve preocupar como povo, pois vemos parte da nossa "massa cinzenta" a escapar para outros países.

A imprensa tem também destacado os elevados custos que o Estado incorreu na formação destes jovens que agora saem do país e não nos podemos iludir,  apesar das propinas parecerem elevadas, são apenas uma pequena parte dos gastos que o Estado tem relativamente à formação universitária das pessoas, existindo uma falta de percepção social relativamente a esta matéria. Esse investimento tem essencialmente 2 formas de financiamento: (1) à instituição (que inclui privados) e (2) ao aluno (ação social). No meio disto tudo temos que ter 3 questões na nossa mente:

1. O Ensino Superior é um ensino não-obrigatório (ou seja todos pagam, para alguns frequentarem);
2. O financiamento do Estado às instituições de ensino superior é "cego" em termos de distinção sócio-económica dos alunos (um estudante "rico" pode usufruir de uma faculdade pública no mesmo patamar de gastos do que um de classe média);
3. O financiamento do Estado às instituições de ensino superior tem tendência para diminuir, precisando as mesmas de arranjar formas de financiamento próprio (onde se inclui o valor das propinas).

Figura 2- Cartoon que faz uma paralelismo entre a emigração dos anos 60 e a atual.

A Educação é um dos sectores em que o Estado português tem um forte intervencionismo, do Ensino Primário ao Ensino Superior, sendo encarado como um serviço público fundamental que se pretende acessível a todos. Desde modo, acaba por ser um dos subsectores do Sector Público Administrativo que mais gastos acarreta ao erário público, juntamente com a Segurança Social e a Saúde, e dispondo de uma larga maioria de profissionais no espectro total da Administração Pública. A educação é vista como factor essencial para a coesão social entre cidadãos, para uma diminuição dos "fosso" social e para o desenvolvimento económico das nações, todavia, o papel que o Estado deve desempenhar neste domínio está longe de ser consensual, ainda mais quando falamos em Ensino não-obrigatório, onde se inclui o Ensino Superior. 

Após o 25 de Abril de 1974, Portugal conheceu uma grande expansão do ensino superior, impulsionado especialmente pela entrada de Portugal na CEE. O número de alunos matriculados no ensino superior passou de cerca de 80.000 nos anos 80, para cerca de 400.000 em 2010. Em termos relativos, a população com ensino superior em Portugal passou de, 4,9% em 1991 para cerca de 11% em 2001, ou seja, duplicou em apenas 10 anos. Em comparação, a taxa de crescimento do número de estudantes do ensino superior entre 1975 e 2001 na EU-15 foi pouco mais de 3%, enquanto em Portugal foi de 6% (OCDE, 2006). Desde a década de 80 que a despesa do Estado com o Ensino Superior tem aumentado exponencialmente. Porém, com o virar do milénio esse investimento estabilizou, e verifica-se que o peso do Orçamento de funcionamento dos estabelecimentos de Ensino Superior, as receitas próprias, têm vindo a ganhar maior relevância em relação às transferências do Estado. Apesar dessa aparente estabilização, tem-se verificado que a intervenção do Estado na ação social tem crescido bastante.

O desinvestimento do Estado no Ensino Superior deve-se a óbvias dificuldades orçamentais, que por vezes podem estar alicerçadas em questões ideológicas, impondo cada vez mais os custos educativos aos “utilizadores”, através do aumento ou da fixação de propinas. Os fortes condicionamentos orçamentais têm incentivado o Estado a procurar reformar o sistema de financiamento do Ensino Superior, procurando fomentar o crescimento do mercado privado neste sector. O processo de Bolonha procurou responder também a essas questões, pois num quadro de três ciclos (bachelor; master; doctor), sendo que o primeiro, na generalidade dos casos, dura apenas 3 anos, diminuindo a frequência global dos cursos, constituindo-se como uma forma do Estado reduzir os seus encargos financeiro e transferir para os estudantes o encargo de financiamento dos restantes 2 ciclos. O Processo de Bolonha surgiu então, como uma oportunidade para as instituições promoverem a qualidade do ensino, bem como atrair novos públicos para o ensino superior e alargar a ligação ao exterior, nomeadamente a sociedade em geral e às empresas em particular.

Figura 3- Cartoon alusivo a um ensino resultadista e pouco exigente.

Porém, o que surgiu do processo não foi isso, a adaptação feita pretendeu encaixar um modelo antigo num novo, em que havia uma clara necessidade de reformulação, aproveitado-se essencialmente o sistema para maximizar a receita das universidades. O Ensino Superior português, quando comparado com o resto do mundo, está um pouco aquém daquilo que deveria ser, com tendência a piorar, acompanhando a tendência europeia relativamente às Universidades norte-americanas, como mostra o ranking de Xangai 2012, que no seu top-20 apenas tem 2 instituições europeias (ambas do Reino Unido), sendo que a 1.ª portuguesa está entre o lugar 301 e 400 (Universidade do Porto).

O Ensino Superior privado em Portugal é, geralmente, olhado com desconfiança, como tendo uma qualidade duvidosa, já o Ensino Superior público é considerado despesista relativamente aos recursos financeiros de que dispõe. Os problemas financeiros do país, agravados pela crise da dívida soberana, fizeram ampliar as vozes contra o modelo de forte intervenção do Estado na Educação, que desfavorece o mercado ao não o colocar em igualdade de circunstâncias, por uma promoção de concorrência saudável para a prestação de serviços de Educação. Esta questão ganha maior amplitude quando falamos na Educação não-obrigatória, caso do Ensino Superior, cuja eficácia, organização e financiamento tem sido amplamente discutida, desembocando nas seguintes questões que se complementam:

1. Excesso de alguns cursos e de instituições de Ensino Superior;
2. Incapacidade do mercado de trabalho em absorver recém-licenciados, provocando uma elevada taxa de desemprego entre os mesmos;
3. Baixa empregabilidade crónica de alguns cursos;
4. Aumento sucessivo dos custos do Ensino Superior, devido à constante inovação tecnológica e à mudança constante de tendências na escolha dos cursos pelos estudantes;
5. Qualidade de ensino cada vez mais débil.


Figura 4- Alusão aos facilitismos existentes em algumas instituições privadas (caso Relvas).

Um dos grandes desafios da nossa sociedade e do nosso Estado tem a ver com a forma como concebemos o Ensino Superior e o Ensino Profissionalizante. Alguns sectores da sociedade portuguesa têm alertado para uma racionalização da rede de estabelecimentos do Ensino Superior, não apenas através da reorganização dos cursos, mas também dos estabelecimentos de ensino, através de fusões ou extinções. Discute-se também a necessidade de modernização do sistema de ensino de modo a satisfazer as novas exigências do mercado de trabalho e de uma economia global, onde a inovação e a tecnologia estão em constante alteração, exigindo uma aprendizagem constante de modo a elevar o nível de competências e o aumento de competitividade. No cerne de tudo isto há uma necessidade de revisão do modelo de financiamento do Ensino Superior, para garantir a qualidade e a sustentabilidade do sistema.

Com a actual situação económica que o país atravessa, torna-se imprescindível encontrar soluções inovadoras que contribuam para o aumento da eficácia, eficiência e economia do Estado relativamente ao seu papel no Ensino Superior, sem  que a equidade social seja posta em causa no seu acesso. A questão desemboca sempre no modelo de financiamento, que a meu ver, deve passar somente pelo "financiar do aluno" através da ação social num modelo de cheque-educação, que deverá acrescer e abranger mais alunos, para que estes possam escolher livremente a faculdade que desejam, pública ou particular, que por sua vez será financiada parcialmente por esta via. Neste modelo, o Estado, ao deixar de financiar directamente as universidades, obriga as mesmas a adoptar uma gestão mais profissional, de fomento da eficácia, eficiência e economia, assim como uma maior accountability, muito devido à promoção da concorrência entre instituições, regendo-se pelas leis do mercado pela tentativa de atrair a procura existente, pela qualidade e competitividade da sua oferta, resolvendo-se assim “problemas crónicos” por via da concorrência, incentivando a inovação, a qualidade e a boa gestão dos recursos.

Os programas de cheque-educação representam um novo paradigma de financiamento estatal no sistema de Ensino que têm vindo a provocar um intenso debate político-ideológico nas sociedades de todo o mundo. Trata-se de um financiamento indirecto do Estado ao Ensino, que coloca o poder nas mãos dos cidadãos, ou seja, o Estado, em vez de fornecer recursos financeiros directamente aos estabelecimentos de ensino através do seu Orçamento, entrega o financiamento aos interessados de forma individual, que o deverão utilizar para se matricularem numa escola à sua escolha, seja pública ou privada. O modelo foi pensado para o Ensino obrigatório, mas para este caso penso que é um método descabido e perigoso no contexto nacional, porém, para o Ensino não-obrigatório penso que poderá resultar perfeitamente. O modelo surge no século XIX, nos estados americanos de Vermont e de Maine, como proposta neoliberal de financiamento do Estado diretamente ao aluno.

Com isto o Estado deverá dar maior autonomia às universidades públicas para prosseguir a sua atividade, devendo privatizar parte delas ou agregar outras sob a mesma reitoria, todavia, o Estado não se pode demitir do controlo ou de uma regulação do Ensino Superior. A Entidade Reguladora do Ensino Superior - ERES, deverá ser um órgão da Administração Pública Independente que regule, fiscalize, supervisione, estude e coordene a actividade universitária e as necessidades do mercado de trabalho relativamente à oferta de ensino, esvaziando a Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior nas suas funções (que é uma fundação privada de utilidade pública) e algumas Ordens Profissionais neste âmbito.

Figura 5- Vouchers de educação, para uns neoliberalismo, para outros socialismo.

O papel do regulador nesta situação é extremamente importante, sendo a ele que cabe a aprovação dos cursos a existir e do número de vagas que poderão ter, tendo em conta as diferentes universidades. É extremamente importante que se quede como um organismo da Administração Independente do Estado, livre de nomeação política, devendo o seu dirigente máximo ser escolhido por concurso público através da CReSAP. Penso que para evitar a captura política, corporativa e económica da Administração Independente, deve-lhe ser vedada a entrada de trabalhadores e dirigentes que tenham sido filiados a partidos políticos ou tenham exercido cargos dirigentes em sindicatos e ordens profissionais nos últimos 3 anos antes de tomar posse. Julgo também que os seus rendimentos deveriam ser altamente fiscalizados e escrutinados, e que, ao saírem da entidade, ficassem impedidosde exercer qualquer cargo (não incluindo o de docente) no Ensino Superior por 3 anos, devendo por isso, enquanto em exercício, receber um suplemento remuneratório mensal.

Os principais objectivos do cheque-educação são: (1) a combinação entre a livre-escolha do estabelecimento de ensino – público ou privado; (2) a igualdade de acesso ao ensino superior independentemente das condições sociais ou económicas do aluno; (3) permitir a existência de um regime de concorrência entre as diversas faculdades – públicas ou privadas, resultante desta fórmula de financiamento pelo Estado. Devem ser observadas as seguintes regras para o fornecimento do voucher:

• O vale é de utilização unipessoal e intransmissível, para ser utilizado em Estabelecimentos de Ensino Superior e seus adjacentes (cantinas; dormitórios; livrarias; papelarias);
• O valor do cheque terá uma quantia fixa, independentemente do valor cobrado em propinas pelas instituições de Ensino Superior;
• Ao vale-base poderá, ou não, ser acrescido um valor extra, que poderá ultrapassar o valor fixo do cheque, dentro de escalões pré-estabelecidos, cuja atribuição deverá ter em conta uma fórmula de cálculo que conte com os seguintes critérios:
• Rendimentos financeiros pessoais ou familiares;
• Aproveitamento escolar do utilizador, cuja revisão será anual;
• Localização do pólo de ensino relativamente ao local de residência (favorecimento monetário a zonas fora das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto);
• Curso que o utilizador deseja frequentar (relação entre os custos do curso para a universidade e a necessidade do mesmo para o mercado de trabalho nacional).
• O vale só poderá ser utilizado em estabelecimentos de Ensino Superior e em cursos aprovados pela ERES, cuja revisão será trienal. Os estabelecimentos de Ensino Superior que queiram ser abrangidos por este sistema deverão fornecer todos os dados por si requeridos de modo a que esta crie um ranking anual dos melhores estabelecimentos e cursos de Ensino Superior, com uma fórmula livre de resultados académicos dos alunos enquanto frequentadores do Ensino Superior, para evitar a corrupção do sistema, mas devendo conter:
• Média de notas de entrada dos alunos para o estabelecimento de ensino (fator de importância maior);
• Qualidade de Infra-estruturas e Logística;
• Qualificação do pessoal docente;
• Produção científica do pessoal docente/instituição, desde que em publicações reconhecidas pela ERES;
• Premiações científicas a docentes/instituição, desde que reconhecidas pela ERES;
• Qualidade das atividades extracurriculares;
• Inovação, Internacionalização, Tecnologia e Empreendedorismo;
• Taxa de sucesso de anteriores alunos no mercado de trabalho e comunidade científica;
• Taxa de empregabilidade geral dos seus alunos, assim como a empregabilidade específica tendo em conta a área do curso em que o aluno se formou (de publicitação obrigatória).

Os estabelecimentos para além de fornecer a informação que a ERES pedir, devem também  fornecer garantias bancárias que assegurem que os novos alunos a admitir possam concluir o curso no período mínimo estabelecido para a sua duração. Paralelamente a isto, penso que a entidade reguladora deveria empreender um fórum de discussão para uma tentativa de redefinição do que deverão ser as matérias a leccionar em Ensino Superior ou em Ensino Profissionalizante, pois o mercado por vezes deixa no desemprego elementos com profissões técnicas que até são necessárias, mas que pelo facto de ascenderem a licenciatura requerem outra remuneração. É também necessário, tal como o processo de Bolonha abrir o espectro das licenciaturas para áreas mais gerais, cuja especialização deverá ser obtido por intermédio de Pós-Graduações, Mestrados e Doutoramentos.

O Estado também deverá proceder à privatização de algumas universidades e/ou faculdades, mantendo apenas um par delas no sector público pelo seu possível interesse estratégico, mas convertendo-as em empresas públicas (EPE), pois não podemos pôr em causa alguns cursos essenciais no plano estratégico nacional, quer seja pela sua falta de rentabilidade, quer pela falta de procura, tendo neste caso de continuar a haver intervenção do Estado ao nível de aprovisionamento.

Figura 6- BD sobre a captura do regulador.

Ao entregar o valor do voucher directamente ao aluno, para além deste ficar com a percepção de quanto o Estado investe na sua educação, tem a total liberdade de escolher o estabelecimento de ensino onde pretende ingressar, independentemente de ser público ou privado, dando assim uma igualdade de oportunidades de acesso ao ensino superior. Não permite que alguém, nomeadamente as famílias mais carenciadas, seja excluído do acesso ao ensino superior por falta de recursos financeiros, ao mesmo tempo que faz com que os mais afortunados paguem mais pelo ensino que recebem. Claro que no atual sistema, um aluno de baixos recursos económicos e com notas baixas terá maior dificuldade em ingressar no ensino superior, porém, a nossa sociedade não poderá pensar no Ensino Superior como a única via para a conclusão dos estudos de um jovem tendo em vista a sua entrada no mercado de trabalho, tem que haver uma valorização e uma aposta no ensino profissionalizante, cujos salários médios até têm vindo a crescer relativamente aos demais, falo de canalizadores, mecânicos, eletricistas, entre outros.

Ao atribuir-se um “cheque”, dependendo das condições socioeconómicas do aluno, poderá não estar assegurar a equidade na totalidade, uma vez que um aluno de igual capacidade poderá vir a não ter as mesmas oportunidades de entrar numa boa universidade, apesar de ter um voucher de maior valor. Porém, pode multiplicar-se casos como o exemplo a Universidade Católica Portuguesa, estabelecimento privado/concordatário, muito comum nos EUA mas na forma de bolsas, tem uma política de apoio aos bons alunos, atribuindo isenção total de propinas, durante o 1º ano, a todos os candidatos que admitidos com classificação de candidatura de 17.5 valores, já os alunos admitidos com média de 16.5 valores beneficiam de uma redução de 50% das propinas, enquanto os alunos admitidos com média de 15.5 valores beneficiam de uma redução de 25% das propinas. Ao longo do curso, também estão isentos do pagamento de propinas os estudantes que obtiverem as seguintes médias no ano lectivo anterior: 15.5 valores - isenção total; 15 valores - 50% de redução da propina; 14.5 valores - 25% de redução da propina.

O facto de deixar o mercado do ensino funcionar pelo lado da procura, pretende-se que haja uma melhoria da qualidade das escolas/ensino, investindo em melhores professores, infra-estruturas e programas de ensino de modo a atrair os melhores alunos e alcançarem uma melhor posição nos rankings ao nível europeu (BARROSO e VISEU, 2003, pp. 897-921). Porém, este sistema pode conduzir a que muitos estabelecimentos de ensino, com o objectivo de tentar maximizar os seus resultados/lucros tenham a tentação de investir em campanhas de marketing de modo a atrair o maior número de alunos com esse intuito e não propriamente em promover um bom ensino, ficando subvertido o objectivo pretendido. Daí que, seja necessário haver alguma regulação/fiscalização para que tal não aconteça. No caso português, tivemos os casos da Universidade Moderna e da Independente que foram objecto de encerramento compulsivo.

Figura 7- Cartoon.

Acredito que com este modelo podemos assegurar uma maior igualdade de oportunidades, uma competitividade que eleve o nível geral do ensino e da gestão pública, e simultaneamente dar liberdade de escolha e atribuir  ownership aos estudantes na sua entrada no Ensino Superior. Dar o poder de escolha aos estudantes, poderá eliminar, pela falta de procura, os piores estabelecimentos de ensino, assim como estabelecer uma hierarquização das universidades em função do prestígio alcançado. Por sua vez, universidades mais prestigiadas, de modo a promover esse estatuto, para além de condições técnicas de excelência, deverão beneficiar o mérito do estudante para a afluência aos seus cursos. No essencial, importa fazer uma análise de custo/benefício de modo a perceber se este método para além de poder ser uma forma de o ensino se adequar às necessidades do mercado de trabalho – absorção da mão-de-obra - tem viabilidade em termos de impacto na redução dos custos do Estado e numa melhor eficiência no seu funcionamento.